De Haagse Wijkaanpak

De kunst van het centraal stellen van de kansen in een wijk. Een interview met ambtenaren Jeannine Molier en René van Ewijk.

door Henk Krijnen

Om het beleid rond de wijkaanpak kracht bij te zetten, is op het stadhuis van Den haag een speciaal programmabureau opgericht. Dit kleine bureau, met een staf van slechts vier mensen, geeft richting aan het hele proces van bedenken, opzetten en evalueren van speciaal geselecteerde projecten.

Buurtwijs keek mee in de keuken en sprak met twee ambtenaren, Jeannine Molier en René van Ewijk. Wat is de kern van het beleid? Welke werkwijze wordt gevolgd? Hoe wordt aangekeken tegen de inbreng van professionals? Waar moet toekomstig beleid op gericht zijn? Een zoektocht naar de vervulling van een paradoxale missie: sturen en loslaten tegelijkertijd. Kan dat?

Nieuwe stijl

Jullie spreken bewust over de wijkaanpak-nieuwe-stijl. Waarin zit dat nieuwe?
Jeannine: 'Het door de raad vastgestelde startdocument heet ‘Opwaartse kracht’. We focussen op vergroting van kansen. Het draait om de persoonlijke toekomst van de wijkbewoners, om de manier waarop zij in staat worden gesteld om daar vorm aan geven. Welke kansen zien zij, welke willen ze pakken? En in het verlengde daarvan: hoe kan dit door een programmatische wijkaanpak worden gestimuleerd? Wat de mensen zelf aandragen, dáár liggen de kansen.'

René: 'Het nieuwe van onze aanpak zit ‘m ook in het actief verbinden, in het bundelen van initiatieven uit de wijk, in het ondersteunen en actief meedenken met partners en de stadsdeelorganisatie en in op het op elkaar afstemmen van het programma wijkaanpak en de diverse gemeentelijke ontwikkelingen.'

De term ‘wijkaanpak’ lijkt te verwijzen naar een recent maar toch voorbij verleden. Is er een verschil met de benadering van Vogelaar?
Jeannine: 'In de tijd van de Vogelaarwijken was het opknappen en herinrichten van wijken het hoofddoel. Nu is fysiek herstel vooral een middel om de betrokkenheid van bewoners met hun omgeving te stimuleren.'

René: 'Je kunt fysieke ingrepen doen met het oog op sociale veranderingen die je wil bewerkstelligen. Wij hebben de ambitie om in deze aandachtswijken de bewoners in hun kracht te zetten en te werken aan het versterken van de sociale cohesie. Door een opeenstapeling van problemen zijn de mensen primair bezig met overleven , waardoor het moeilijker is om bewoners te organiseren, om samen te werken aan het oplossen van problemen in de wijk. Dat betekent dat wij een beroep doen op alle belangrijke partijen en instituties in de wijk, zoals welzijnsinstellingen en scholen, om dit vanuit een gemeenschappelijk belang gezamenlijk op te pakken. De wijze waarop wij bewoners vanaf de start hebben betrokken bij de fysieke herinrichting van pleinen laat zien dat dit ook daadwerkelijk effecten heeft op de onderlinge betrokkenheid en op de wijkcohesie.'

Het beleid

Dus er is, naast vernieuwing, ook een zekere continuïteit met de klassieke, meer probleemgestuurde, wijkaanpak?
Jeannine: Je blijft in een grote stad altijd concentraties houden van mensen die minder kansrijk zijn. Het kernpunt is: vertrouwen geven, ruimte laten voor ontwikkeling, initiatief van onderop steunen. Dus niet alles vooraf in dichtgetimmerde kaders zetten, maar als er ideeën zijn, laat die tot bloei komen, en als het mislukt, zeg dan niet: ‘Wij moeten ons indekken of je krijgt een tik op de vingers. Maar: wat kunnen we ervan leren voor een volgende keer?’

Logisch uitvloeisel van de wijkaanpak-nieuwe-stijl is om het ambtelijk apparaat wijkgerichter te laten werken. Dat is nogal wat...
René: 'Dat gaat dan ook stapje voor stapje. In de beginfase, vóór de start van onze werkzaamheden bij het programmabureau wijkaanpak, was er onvrede bij de betrokken diensten. Zij  waren sceptisch over het programma. De diensten voelden zich onvoldoende betrokken en hadden weinig vertrouwen in de haalbaarheid van de ambities uit het plan van aanpak. Dit had onder meer te maken met het feit dat de ingediende projecten geen draagvlak hadden bij de portefeuillehouder. De voorstellen hadden weinig impact en waren onvoldoende onderbouwd.'

'Het kernpunt is: vertrouwen geven, ruimte laten voor ontwikkeling, initiatief van onderop steunen' - Jeannine Molier

Bestond dat scepticisme ook op politiek en bestuurlijk vlak?
Jeannine: 'In de raad bestonden reserves: ‘Ja, weer een wijkaanpak, weer een programma, wat levert het nou op?’ De raadsleden waren ongeduldig, ze hadden sneller resultaat verwacht. Complicerende factor was dat in het eerste jaar van het huidige college flink wat projecten zijn teruggefloten door de wethouder, Rabin Baldewsingh. Hij noemde het wat oneerbiedig: ‘klein grut’. René en ik zijn eind 2015 aangetrokken met de opdracht om het lopende programma sterker neer te zetten door de ontwikkeling van projecten met een grotere impact.'

De aanpak

Jullie inzet is ambitieus...
René: 'Jazeker, de nieuw gekozen aanpak zette ons op scherp. Wij zagen die als een grote en interessante uitdaging. Wij hebben bij aanvang goed doorgevraagd wat de opdracht was en wat de resultaten moesten zijn bij afronding van het programma. De wederzijdse verwachtingen zijn expliciet gemaakt en vastgelegd. Verder hebben wij uitgebreid gesproken over de inhoud, de manier van werken en de kansen om de wijkaanpak alsnog tot een succes te maken.'

Jeannine: 'Op basis hiervan zijn we gesprekken aangegaan. Met de gemeentelijke diensten, met de stadsdelen, met een aantal partijen in en rondom de wijken. Van: hoe kijken jullie tegen de hele wijkaanpak aan? Wat zijn de kansen? Wat zijn de randvoorwaarden? Welke tips geef je ons mee? Dit is de bril waarmee wij kijken: kunnen jullie daar wat mee?'

Opmerkelijk is dat twee ambtenaren zo voluit de discussie aangaan met hun politieke superieur, de wethouder. De meeste van jullie collega’s zijn meer afwachtend...
Jeannine: 'Dat beschouwen wij als een compliment. Deel één van het verhaal was inderdaad dat onder impuls van René in het begin heel scherp de kaders zijn geformuleerd. Maar deel twee is dat we daar samen, als programmabureau, ook intern, de dialoog over zijn aangegaan. Met de dienst Publiekszaken, waar wij onder vallen, en met de andere gemeentelijke diensten. We hebben in relatief korte tijd draagvlak en vertrouwen gekregen voor de inhoud en de werkwijze bij zowel de portefeuillehouder als de raad en de betrokken vakdiensten.'

Wat is in jullie ogen doorslaggevend voor deze ommekeer?
René: 'Wat erg heeft geholpen, is onze werkwijze. Die kenmerkt zich door een procesmatige, open en transparante aanpak, met als achterliggend doel het verbinden en het integraal benaderen van vraagstukken voor de zeven aandachtswijken.'

Jeannine: 'Ook belangrijk is dat je goed luistert naar wat er speelt in de wijk en de signalen terugkoppelt naar het politieke niveau, met het oog op een mogelijke aanpassing van beleid. Wij constateren dat het staande beleid niet altijd goed aansluit bij de ervaren problematiek in de wijken. Naast signalerend gaan we ook initiërend te werk. Het doel is om de inhoud van het beleid beter te laten aansluiten bij de alledaagse werkelijkheid van de wijk. Wij focussen daarbij nadrukkelijk op wat haalbaar en mogelijk is. Dit vraagt soms om doorzettingsvermogen en een lange adem.'

'Wij constateren dat het staande beleid niet altijd goed aansluit bij de ervaren problematiek in de wijken' - Jeannine Molier

Laten we eens inzoomen op jullie werkwijze. Ik hoor vaak de slagzin ‘we willen integraal werken’. Integraal in welk opzicht?
Jeannine: 'Integraal in de zin dat je je blik richt op de kansen in een wijk, gebaseerd op signalen van bewoners en dragende partijen. Waarbij  je verder kijkt dan die ene problematiek. Via de wijkaanpak proberen wij juist om de ervaren problemen op meerdere vlakken tegelijk aan te pakken en om de aanwezige kansen in samenhang te benutten. Hierbij organiseren wij actief de samenwerking tussen de partners in de wijk en de vakdiensten. Om zodoende het effect van een bepaald project, of een bepaalde ingreep, te vergroten en de borging te kunnen garanderen.'

Elk stadsdeel heeft een wijkmanager. Hoe werken jullie met hen samen?
Jeannine: 'Zij zijn de ogen en oren in de wijk, en proberen bewoners en partijen bij elkaar te brengen. Ze onderhouden het contact met de verschillende medewerkers in het stadsdeel. De wijkmanagers zijn voor ons het eerste aanspreekpunt in de wijken. Zij zijn veelal de projectleider van de lopende projecten of sturen deze aan.'

René: 'De functie van wijkmanager is relatief nieuw binnen de stadsdelen. Veel wijkmanagers zijn begin 2016 gestart in deze functie. Met name de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de wijkmanagers en het programmabureau wijkaanpak leverde veel discussie op. Daarnaast verschilden weleens de inzichten over de inhoud en omvang van de projecten en over het te volgen tempo, gelet op de dynamiek in de wijk. Dan ging het om vragen als: moet het contact met bewonersorganisaties altijd via de wijkmanager lopen, of is een proces van samenwerking in de wijk van tevoren wel goed te plannen en vast te leggen in projectvoorstellen?'

'Een opbouwwerker is meer een neutrale figuur, die bewoners ondersteunt, die hen bijstaat bij het opstellen van plannen en het realiseren van ideeën' - René van Ewijk

Hoe beoordelen jullie welke projecten wel of niet in de wijkaanpak passen? Kortom, wat zijn jullie criteria?
Jeannine: 'Er zijn zes maatschappelijke effecten voor de langere termijn vastgesteld: de versterking van de sociale cohesie en de positieve beeldvorming. En ook: de verbetering van de toegang tot bestaande (hulp)voorzieningen en van de sociale en fysieke veiligheid. Bovendien streven we naar het scheppen van werkgelegenheid en naar vergroting van het eigenaarschap in de eigen wijk. De projecten moeten een substantiële bijdrage leveren aan de verwezenlijking van tenminste drie van de zes beoogde effecten. Verduurzaming van de projecten is eveneens een belangrijk toetscriterium.'

Loop je niet het risico dat er allemaal losse projectjes worden gedraaid? Die op zichzelf wel leuk en interessant zijn, maar die bij elkaar genomen niet dat effect genereren waar jullie naar op zoek zijn?
Jeannine: 'Dit is voor ons een belangrijk punt: fragmentatie is een gevaar. De samenhang en samenwerking tussen de initiatieven, de impact en borging is waar wij sterk op letten. In de praktijk werkt het zo, dat er vanuit de wijk een projectidee wordt aangeleverd. Vervolgens gaan we daar het gesprek over aan en denkt het programmabureau actief mee over de opzet. We leggen daarbij verbindingen naar in- of externe partijen die het idee kunnen versterken. Ook denken we mee in het zo goed mogelijk formuleren van doelen en resultaten. Dit met het oog op de evaluatie. Deze werkwijze zorgt voor een bredere scope dan het wijkniveau en voor een groter draagvlak. We zijn er trots op te kunnen zeggen dat ruim 40% van de totale kosten van de projecten wordt gefinancierd uit andere bronnen dan die van het programma wijkaanpak.'

Om de wijkaanpak tot een succes te maken, is niet minder dan een kanteling van nagenoeg het gehele gemeentelijk apparaat nodig.
René: 'Ja, ambitieus hè? Er valt naar ons idee nog een wereld te winnen door een actievere wisselwerking tussen de wijken en de gemeentelijke organisatie. Wij merken wel dat er een toenemende belangstelling en behoefte is bij de vakdiensten aan het betrekken van bewoners en partners op wijkniveau bij het ontwikkelen en uitvoeren van hun ambities.'

Jeannine: 'De opgave die wij zien, is om meer het probleem, of de kansen die er zijn, centraal te stellen en daar de ambtelijke capaciteit omheen te organiseren. Een minder sectorale en een meer integrale aanpak - redenerend vanuit de bewoner, de maatschappelijke partners en vanuit de behoeften in een wijk. We zien momenteel meerdere diensten afstappen van de stedelijke organisatie en weer de beweging maken in de richting van het wijkniveau. Daarbij hun dienstverlening dichter bij de burger brengend. De slag die nu gemaakt moet worden, is om - vanuit de verschillende beleidsvelden - meer op wijk- of stadsdeelniveau samen te werken met de partners in de wijk. De dienst publiekszaken, waar de stadsdeelorganisatie onderdeel van is, kan de vakdiensten hierbij goed ondersteunen.'

Vakmanschap

Heb je om de beruchte kloof tussen systeemwereld en leefwereld te overbruggen autonome wijkprofessionals nodig?
René: 'In onze ogen is er een verschil tussen verschillende typen frontlijnwerkers. Wijkmanagers werken met een opdracht vanuit het stadsdeel. Dat maakt hen krachtig en verschaft hen een positie. Maar zij hebben ook een dubbele pet op. Een opbouwwerker is meer een neutrale figuur, die bewoners ondersteunt, die hen bijstaat bij het opstellen van plannen en het realiseren van ideeën. En die perspectiefvolle dwarsverbindingen kan leggen tussen burgers, instellingen en lokale overheid.'

Hoe kijken jullie aan tegen de relatie tussen wijkmanagers en opbouwwerkers?
Jeannine: 'Wij merken, vanuit de ervaring die we hebben opgedaan, dat samenlevingsopbouw een onmisbare werksoort is. Er zouden weer meer opbouwwerkers moeten komen. Zij vervullen in het speelveld van de wijk een waardevolle rol . In de praktijk draait het om een productief samenspel tussen partijen in de wijk, de stadsdeelorganisatie en opbouwwerkers. Daarbij ondervinden wij dat het met name in de aandachtswijken heel lastig is om mensen te organiseren. Degenen die zich serieus willen inzetten voor hun wijk hebben echt extra ondersteuning nodig.'

Een blik op de toekomst 

Ter afsluiting: wat bevelen jullie aan op grond van jullie kennis over de programma-aanpak?
René: 'Eén van de conclusies die zich opdringt, is dat het ontbreekt aan een organiserende macht in die oude wijken. Er is weinig buurtsamenhang, sociale netwerken zijn zwak, een deel van de bewoners trekt zich terug achter de gordijnen. Je hebt eigenlijk die opbouwwerkers nodig. Je hebt de bibliotheken nodig. Je hebt de buurthuizen nodig. Je hebt plekken nodig in een wijk waar mensen elkaar kunnen ontmoeten en waar mensen met elkaar kunnen praten. Je hebt een school nodig die tijd heeft om een rol in te vervullen in die wijk. Enzovoorts.'

Jeannine: 'Opwaartse kracht borrelt niet vanzelf op. Het gaat erom dat je mensen op wijkniveau met elkaar verbindt, dat er netwerken worden gevormd waar ze zich bij kunnen aansluiten. Er moet een diepte-investering in collectieve wijkontwikkeling worden gedaan. Voor de aandachtswijken is het belangrijk om een programma wijkaanpak te hebben met een langere looptijd, bijvoorbeeld 12 jaar. In zo’n programma werken gemeentelijke afdelingen intensief samen met externe partijen, als woningcorporaties en scholen, en met de bewoners en vele vrijwilligers. De opgave in de wijken is daarbij het gezamenlijke vertrekpunt. Er moet een sfeer ontstaan van: wij zetten er met elkaar de schouders onder. Met incidentele projectjes redden we het niet. Er is tijd en geld nodig om langdurig te kunnen investeren.'

René: 'Veel betrokkenen bij wijkinitiatieven worden doodmoe van het continu met projectsubsidies aanpakken van grote problemen in de wijk. Mensen raken ontmoedigd als ze iedere keer weer moeten uitleggen waarom een bepaald project zinvol is, terwijl ze dat eigenlijk al bewezen hebben. De zoektocht naar extra geld is zó overheersend dat het moeilijk is om iets substantieels neer te zetten.'

Jeannine: 'Voor een wat langere periode zouden middelen gereserveerd kunnen worden. Om bestaanszekerheid te bieden. Zodat wijkorganisaties een plan kunnen trekken en mensen erbij kunnen organiseren. Bezuinigingen waren wellicht nodig, maar nu zien we dat buurt- en clubhuizen en zelforganisaties zich met minimale middelen enorm inzetten voor hun wijk. Zij vervullen met vrijwilligers een belangrijke brugfunctie voor sociaal zwakkere bewoners en brengen hen in contact met professionele voorzieningen als schuldhulpverlening, jeugdzorg en het sociaal wijkzorgteam. Het geld wat hiermee binnen de gemeente bespaard wordt, kan ingezet worden ter ondersteuning van de organisatie van dit soort initiatieven.'

Jeannine: 'De partners en bewoners vragen om betere communicatie en afstemming met de gemeente. Daarnaast worden korte lijnen, heldere procedures en minder regelgeving gewenst. Neem bijvoorbeeld de buurt- en clubhuizen.  Zij geven aan hun werk onder moeilijke omstandigheden te moeten doen en vast te lopen in de bureaucratie. Het gebeurt regelmatig dat ze geen antwoord krijgen op vragen en ingediende plannen. Veelal ervaren zij dat ze van het kastje naar de muur worden gestuurd. Ze raken ontmoedigd, zo niet gefrustreerd.'

René: 'De regelgeving stimuleert niet de ontwikkeling van integrale wijkprojecten. De uitdaging is: kunnen we de regelgeving en de wijze van financiering zó veranderen dat interessante wijkinitiatieven tot wasdom kunnen komen? En: is er ruimte voor experimenten en vernieuwingen? We moeten resultaten anders formuleren en meten, en initiatieven en experimenten omarmen.'

René: 'Het is wenselijk dat een programma voor de wijkaanpak collegebreed wordt gedragen en dat de betrokken vakdiensten vanuit hun verantwoordelijkheid, en meer in gezamenlijkheid, hierop aansluiten.'

Jeannine: 'Hiernaast is het ook belangrijk dat er commitment is om een programma voor de wijkaanpak over een langere periode neer te zetten. Het kan niet duidelijk genoeg worden gezegd: het samen met bewoners en partners werken aan het verbeteren van de wijk vergt een langdurige investering in tijd en geld.'