Platform voor buurtontwikkeling

Reageer op dit artikel

CAPTCHA
Deze vraag is om te controleren dat u een mens bent, om geautomatiseerde invoer (spam) te voorkomen.

De Amsterdamse wijkaanpak

Met Peter Hazewindus (medewerker van het Projectmanagement Bureau van Gemeente Amsterdam) en Stan Majoor (lector Coördinatie Grootstedelijke Vraagstukken aan de Hogeschool van Amsterdam) zoomt Henk Krijnen in op de kunst van gebiedsgericht werken.

door Henk Krijnen


Eerst kende Amsterdam ver gedecentraliseerde deelraden, nu is er sprake van hernieuwde centralisatie. Niettemin is de mentaliteit van gebiedsgericht werken nog steeds springlevend!

 

 

Foto: Canadian Pacific (Flickr Creative Commons)

 

De voorgeschiedenis

Nog maar drie jaar geleden is het gebiedsgericht werken in de hele stad ingevoerd. Zo op het oog is er nauwelijks sprake van een traditie.
Peter: 'Dat lijkt zo. Maar in feite bestaat het gebiedsgericht werken in Amsterdam al geruime tijd. Met enige goede wil kun je zelfs zeggen dat de stadsdelen in de jaren zeventig en tachtig om deze reden zijn opgericht. Men wilde de lokale democratie versterken door deelraden te vormen. Tegelijkertijd wilde men de gemeentelijke diensten dichter bij de burger brengen en efficiënter werken. Met alle kritiek die je kunt hebben: deze vroege decentralisatie heeft een stevige impuls gegeven aan het gebiedsgericht werken. Het is niet voor niks dat de huidige 22 gebieden grotendeels overeenkomen met de oude stadsdelen.'

Peter Hazewindus

Peter Hazewindus (1970) is bestuurskundige en projectmanager bij het Project Management Bureau van Gemeente Amsterdam. Hij was in verschillende functies betrokken bij gebiedsgericht werken in stadsdeel Nieuw-West, o.a. de strategische ontwikkeling van het programma Koers Nieuw West.

 

Hoe valt het relatieve succes van de stadsdelen te verklaren?
Peter: 'We waren intensief bezig met die buurt, met de burger en met wat hij nodig had. Laagdrempeligheid stond hoog in het vaandel. Ambtenaren werden uitgedaagd om zich meer op de wijk te richten. En burgers werden uitgenodigd om verantwoordelijkheid te nemen. De kleine schaal werd als belangrijk gezien. En het werkte: die stadsdelen lééfden ook onder de bewoners. Ze voelden dat ze daadwerkelijk in dát stadsdeel woonden. Ook vanwege de vierjaarlijkse stembusgang. Vraag maar aan een Amsterdammer waar hij woont, en hij zal in vele gevallen de naam van een vroeger stadsdeel noemen.'

Stan Majoor

Stan Majoor (1977) is planoloog en gepromoveerd op het thema complexe grootstedelijke projecten in 2008. Majoor is lector Coördinatie Grootstedelijke Vraagstukken bij de Hogeschool van Amsterdam en adviseur bij het Projectmanagement Bureau van Gemeente Amsterdam op het terrein van gebiedsgericht werken.

 

Toch kwamen ze onder vuur te liggen…
Stan: 'Gaandeweg nam de druk vanuit Den Haag toe. Men wilde af van die energievretende decentrale bestuursorganen met gekozen bestuurders en raadsleden. Het had ook te maken met een bepaalde, typisch-Amsterdamse inefficiëntie: dat er teveel van die eigen parlementjes waren, dat er een nieuwe ambtenarenbureaucratie dreigde te ontstaan en dat er teveel frictie was tussen de stadsdelen en de centrale stad. Daar kwam bij dat er een fikse bezuinigingsopgave in het verschiet lag - vanwege de financiële crisis, vanwege de tekorten bij de Noord-Zuidlijn en vanwege de ingestorte kantorenmarkt. Plotseling woei er een gure wind; zo van, “Het moet allemaal efficiënter, dus we gaan niet meer in al die stadsdelen grote ambtelijke organisaties laten voortbestaan.” “We gaan het centraliseren en dan kunnen we goedkoper werken”, dat was het idee. Gevolg: een grootscheepse reorganisatie, de grootste in de geschiedenis. De centrale stad werd min of meer hiërarchisch verkaveld in resultaatverantwoordelijke eenheden, en het ambtenarenapparaat werd behoorlijk afgeslankt. Het aantal stadsdelen werd nog verder teruggebracht, tot de huidige zeven. Deels onder Haagse druk en deels omdat men daar zelf voor koos, werden de deelraden afgeschaft en vervangen door kleinere, minder gepolitiseerde bestuurscommissies. Alles bij elkaar heeft dit het speelveld, ook voor het gebiedsgericht werken, ingrijpend veranderd.'

Het beleid

Opmerkelijk, dit proces van hernieuwde centralisatie. In andere steden wordt juist hartstochtelijk gesproken over kanteling van het gemeentelijk apparaat naar de wijk…
Stan: 'Waarschijnlijk heeft het te maken met het bijzondere karakter van Amsterdam. Met de grootschaligheid, met de centralistische bestuurs- en planningstraditie, met de beheersmatige problemen die verband houden met het feit dat Amsterdam een metropool is. Misschien ook met het gegeven dat we al een lange periode van decentralisatie achter de rug hebben, waardoor we ook de schaduwzijden zagen. Maar vergis je niet. Het is een ambivalent proces. Het gebiedsgericht werken als richtinggevend idee is nog steeds springlevend. Het is recentelijk juist nieuw leven ingeblazen. De beroemde burgerkrachtdiscussie is zeker niet aan Amsterdam voorbijgegaan. Er wordt veel werk gemaakt van het stimuleren van allerlei wijkgerichte maatschappelijke initiatieven. En wat je niet moet onderschatten, is dat er in de stadsburelen stilletjes radicaal andere ideeën opkwamen over stedelijke ontwikkeling. Met oog voor het bestaande, voor het belang van fijnmazigheid, voor de betekenis van interactie en participatie, voor een rustige maar gedegen procesaanpak. Het gebiedsgericht werken is een poging om daar handen en voeten aan te geven.'

Waar liggen de wortels van deze beweging van het gebiedsgericht werken-nieuwe stijl? Welke stadsdelen waren de koplopers?
Peter: 'Stadsdeel Oost is de bakermat. Zij hebben het gebiedsgericht werken al geruime tijd terug geïncorporeerd in hun politieke cultuur en in hun ambtelijke organisatie. Er zijn zogeheten participatiemakelaars aangesteld die veel voor de buurt hebben betekend. Ze hebben toentertijd al zelfs de stadsdeelbegroting opgeknipt in zogeheten buurtbegrotingen. Per gebied worden na grondige inspraak van burgers de opgaven, activiteiten en financiële inzet vastgelegd. Deze werkwijze wordt al doende verbeterd. Ze waren echt leidend hierin. In Nieuw-West, waar ik lange tijd werkte, werd een ander parcours afgelegd. In dat stadsdeel was het vizier gericht op leefbaarheid en veiligheid. In Oost had het gebiedsgericht werken een meer integraal karakter. We liepen niet langzamer, maar we deden het op een andere manier. In de loop der tijd ontwikkelden we wel soortgelijke integrale ambities. Onder de radar hebben een tiental jaar geleden mensen, afkomstig uit meerdere stadsdelen, elkaar opgezocht. Deze club is achteraf gezien de motor geworden van dat hele gebiedsgericht werken. Belangrijk voor de beleidsmatige doorbraak was – naast de inzet van politici en ambtenaren op stadsdeelniveau - de onomwonden stellingname van enkele stadsdeelbestuurders.'

'Vaak waren gebiedswerkers door de wol geverfde, street-level bureaucrats: stronteigenwijs maar boordevol nuttige praktijkkennis en -vaardigheden' - Stan Majoor

In 2013 en 2014 bestond er een programmabureau voor het gebiedsgericht werken. Van daaruit is de invoering voorbereid en begeleid. Sinds 2015 is het de standaardwerkwijze in Amsterdam. Hoe reageerden de professionals hierop? Zij moesten het gaan doen…
Stan: 'In het begin waren er allerhande sessies met die nieuwe gebiedsmanagers en gebiedscoördinatoren, zo kan ik mij herinneren. Er was veel verwarring. En natuurlijk vaagheid en onzekerheid. Op die nieuwe functies kwamen mensen terecht die al jaren als professional in buurten aan de slag waren. Ze hadden daar een staat van dienst opgebouwd en kenden de netwerken van binnenuit. Deze buurtwerkers waren minder bezig met de vraag: “Doe ik het nou helemaal goed volgens de nieuwste methode?” Vaak waren zij door de wol geverfde  street-level bureaucrats, stronteigenwijs maar boordevol nuttige praktijkkennis en -vaardigheden. En dan had je de nieuwelingen. Die werden gedropt in een buurt die ze nauwelijks kenden. Die waren wat huiverig. Ze wilden graag tijd om de buurt te leren kennen en hun netwerk op te bouwen. Ze vreesden dat ze na hun aanstelling voornamelijk binnen zouden zitten.'

De aanpak

Hoe kan de kern van het gebiedsgericht werken worden omschreven?
Stan: 'Het is een filosofie, een manier om op een bepaalde plek naar problemen en kansen te kijken en vervolgens beredeneerd te handelen. Het is ook een methode om vanuit de lokale context te denken. Hoe kunnen we dichterbij die burger komen? Mooi voorgesteld is het: “We laten u niet in de steek in deze wijk. We nemen uw ideeën, uw problemen, uw straat, uw parkje, uw woonomgeving, uw huisvesting serieus.” Het is een manier om die omgekeerde kracht te organiseren. En dit op een manier die thema’s overstijgt, die beleidskokers doorbreekt. Je moet vrij breed kijken, dus niet alleen met een blik van: ik ben planoloog, ik ben sociaal werker, ik ben schooldirecteur, ik ben jongerenwerker. Bovendien is het een vingeroefening in het denken op de juiste schaal. Wat kan in de buurt of de wijk opgepakt worden? En wanneer ligt de oplossing daarbuiten, op een hoger schaalniveau? Het is dus eigenlijk een poging om tot een verfijning te komen van je instrumenten, van je beleid, van je professionele inzet. Het is ook een manier om een middenweg te vinden tussen allerlei vormen van beleid, of het nou fysiek, sociaal, economisch of cultureel beleid is. De overtuiging is: het is in het belang van de lokale omgeving nodig om zorgvuldig te handelen. Niet alleen om morele of politieke redenen, maar ook omdat het efficiënter is.'

Het vakmanschap

Wat is het benodigde vakmanschap?
Peter: 'Lichtend voorbeeld is voor mij een excellente gebiedsmakelaar uit Geuzenveld. Hij is voor mij de belichaming van hoe het gebiedsgericht werken in zo’n wijk moet worden gedaan. Deze man kan schakelen tussen het stadsdeelniveau, het ambtelijke wereldje, en de wijk. Hij kan mensen in de wijk met elkaar in aanraking brengen en hen in beweging krijgen. Hij was de gangmaker achter de wijkbijeenkomst die werd georganiseerd na het in coma raken van Ajacied Appie Nouri. Wat hij allemaal geregeld heeft achter de schermen, onvoorstelbaar! Dat is allemaal niet zichtbaar. Hij is een stille kracht die ervoor zorgt dat veel dingen mogelijk worden – via hem maar zonder dat het om hem draait. Deze beroepskracht bouwt voortdurend aan zijn netwerken en weet wanneer en hoe hij die kan inzetten. Hij is een ras-Amsterdammer, robuust en stronteigenwijs. Hij heeft het hart op de tong. Je kunt het met hem aan de stok krijgen, maar hij heeft veel empathie en doorzettingsvermogen. In alle gebieden van Amsterdam is behoefte aan dit soort gebiedswerkers, werkend met een vrije opdracht en goed betaald.'

'Die gebiedsmakelaars zijn voor bijna alles verantwoordelijk: van eenzaamheid tot leefbaarheid en veiligheid. Stel dan maar eens je prioriteiten!' - Peter Hazewindus

Dit is het ideaaltypische beeld. Maar bij het gebiedsgericht werken hebben we het over gebiedsmanagers, gebiedscoördinatoren en gebiedsmakelaars. Dat zijn toch gemeenteambtenaren…
Peter: 'Hier stuiten we op een probleem. De bedoeling was dat de gebiedswerkers een groot deel van de werktijd buiten zouden werken. Maar de nuchtere werkelijkheid is dat het vaak niet zo is. Die gebiedsmakelaars zijn voor bijna alles verantwoordelijk, van eenzaamheid tot leefbaarheid en veiligheid. Stel dan maar eens prioriteiten. Morgen is het dit en overmorgen is het dat. Ze moeten ook nog eens rapporteren aan hun leidinggevenden en opdrachtgevers, via spreadsheets en zo. Voor een deel is dit onontkoombaar. Want: ze leven wel in een systeemwereld met gebiedsplannen en gebiedsanalyses, die elk jaar weer moeten worden gemaakt.'

Wat voor gevolgen heeft deze organisatiedruk?
Peter: 'Het komt erop neer dat ze te weinig ruimte krijgen om hun vakmanschap in te zetten. Dat is geen kwade wil, het heeft te maken met hoe wij de systeemwereld hebben ingericht. Ze worden door die wereld opgeslokt. Daardoor hebben ze te weinig tijd voor het uitoefenen van hun primaire taak en voor het leveren van de gevraagde prestaties. Dit kan het draagvlak voor het gebiedsgericht werken ondermijnen. Want op den duur kun je daar als gebiedswerkers niet mee aankomen in de wijk.'

Blik op de toekomst

Kan Amsterdam voorkomen dat het teveel gaat lijken op – laten we zeggen – Parijs en Londen? De well-to-do-inwoners in de binnensteden, de lagere klassen aan de buitenkant van de stad.
Stan: 'Het interessante is dat – als je nu de tijd zou stilzetten in Amsterdam – je zou kunnen zeggen: “Het is op dit moment nog best oké. Er zijn sociale huurwoningen, de binnenstad is nog niet helemaal voor de yuppen. Er woont nog altijd een grote diversiteit aan groepen in de stad: hoog- en laagopgeleid, jong, oud, gezinnen met en zonder kinderen, alleenwonenden, mensen met werk en mensen met een uitkeringen, studenten. Houden zo!” Ik heb veel in het buitenland gewoond, in steden als Boston, Melbourne en Hongkong. Dat zijn steden die op alle lijsten heel succesvol zijn, net als Amsterdam trouwens, maar waar tegelijkertijd de sociale ongelijkheid veel groter is en waar veel meer gescheiden wordt gewoond. Het functioneren van die steden is ook economisch problematisch vanwege de grotere ruimtelijke uitsorteringen. In de binnenstad is het superduur. Als je een laag inkomen hebt, dan woon je enorm ver buiten de stad. Daardoor heb je torenhoge transportkosten en veel tijdverlies. De meeste banen zijn toch nog wel in de binnenstad, vooral laagbetaalde banen in de service-industrie. Die dienstverlenende economie draait steeds moeilijker.  Het ironische is: die zogenaamd gefortuneerde klasse heeft toch uiteindelijk de mensen met de laagbetaalde banen nodig om een stad goed te laten reilen en zeilen. Een inclusieve stad brengt mensen samen in min of meer gemengde wijken, in publieke ruimtes rondom scholen, bibliotheken, voorzieningen, winkels die je toch met elkaar deelt. En dat is niet alleen voor het cement van een samenleving belangrijk, ook voor het economisch functioneren.'

'Met gebiedsgericht werken kan je misschien wel bepaalde extremen voorkomen en de stad leefbaar houden. En passant kan je een gunstig klimaat scheppen. Dat vind ik heel wat!' - Stan Majoor

Kan het gebiedsgericht werken ervoor zorgen dat Amsterdam die diverse stad blijft?
Stan: 'Op een bescheiden manier. Voor een flink deel worden de besluiten over stedelijke ontwikkeling op een hoger schaalniveau genomen. Maar het gaat wel om een consistente toekomstfilosofie over de stad. Wil je een inclusieve stad zijn en blijven? Gebiedsgericht werken in bestaande wijken zou moeten aansluiten op de uiteenlopende populatie die er nu is: hun wensen, hun verlangens, hun leefwijzen. En vervolgens kijken hoe je de aanwezige kwaliteiten kunt versterken. Daarbij moet je je realiseren dat sommige delen van die populatie veel beter zijn in het naar voren brengen van hun wensen, eisen en belangen dan andere. Gebiedsgericht werken in een inclusieve stad houdt dus ook in dat je extra moeite doet om juist die zwakke, stille groepen bij het wijkproces te betrekken. Kernvraag is: wat is een goede menging? Het even simpele als gecompliceerde antwoord is: die menging die ervoor zorgt dat er een goede balans is in de buurt. Het gebiedsgericht werken is een methode die kan helpen om de juiste beslissingen te nemen en de goede dingen te stimuleren. Natuurlijk, de perfecte balans is er nooit. Want een stad is altijd dynamisch, en dat hoort ook zo. Maar je kan misschien wel bepaalde extremen voorkomen en het leefbaar houden. En passant kan je een gunstig klimaat scheppen. Dat vind ik heel wat!'

Het gebiedsgericht werken is een werkvorm. Bestaat het risico dat de uitvoering te plichtmatig wordt?
Stan: 'Enige tijd terug vroeg ik mij ietwat provocerend af of het gebiedsgericht werken niet de zoveelste lege verbale vernieuwing zou zijn. Het moet geen opgelegde invuloefening voor professionals en beleidsmakers worden. En ook geen ellenlang telefoonboek met losstaande plannen en tijdelijke projecten. Als gebiedsgericht werken een woord is waar mensen vooral de associatie mee hebben dat het een ingewikkelde, van bovenaf opgelegde herordening van taken en verantwoordelijkheden is, dan  gaat het de verkeerde kant op. Als het geen enthousiasme oproept, dan is het vergeefse moeite. Het idealisme moet voorop staan, in de trant van: “We gaan iets doen in deze buurt. We gaan iets aanpakken. We gaan iets bereiken. We hebben een agenda, een duurzaamheidsagenda, een sociale agenda, een economische agenda. En daarvoor gaan we die methode gebruiken!” Het moet wervingskracht hebben. Let wel: ik ben een voorstander van het gebiedsgericht werken, maar alleen als het met verve wordt uitgevoerd.'

Hoe kan het gebiedsgericht werken levensvatbaar blijven?
Stan: 'Ik denk dat de organisatie van het hele proces beter kan. Doorvertaling naar de wijk is essentieel, in combinatie met een degelijke werkaanpak. Dit vergt een goed geëquipeerde staf op stadsdeel- en gebiedsniveau. En niet te vergeten: een hoogwaardige gebiedscyclus. Dus: scherpe gebiedsanalyses, plannen met focus, krachtige uitvoering, meer lerend vermogen. Daar valt winst te behalen. De centrale stad en de stadsdelen doen er verstandig aan meer in versterking van de professionele kern van het gebiedsgericht werken te investeren.'

Hoe kan de slagkracht verder worden vergroot?
Peter: 'In elk geval door versterking van de financiële basis. Vervelend om te constateren: eigenlijk is die voor een groot deel niet aanwezig. De geldstroom van 10, 15 jaar geleden is aardig geslonken. Ook zijn de gebieden momenteel te afhankelijk van allerlei kleine potjes, de financieringsstromen zijn te gescheiden. Hier moet meer samenhang in komen, en het zou goed zijn om de budgetten te verhogen. Burgers moeten ervaren dat het om een serieuze inzet gaat. Eén van de sleutelvoorwaarden is dat er een volwaardige infrastructuur in een buurt bestaat, een min of meer samenhangend stelsel van sociale voorzieningen – op eigentijdse basis natuurlijk. We weten allemaal dat dit nodig is om potenties in de buurt te benutten. Ook is het raadzaam om ‘het fysieke’ en ‘het sociale’ veel strikter te combineren. De pleidooien hiervoor klinken steeds luider. Als je niet oppast, blijft het pionieren in de marge. Dan leg je het af tegen de sterkere krachten in de wijk, zoals projectontwikkelaars, woningcorporaties en stedelijke planologen. Dan word je teruggedrongen in je beperkte rol als sociaal werker.'

'Nu zie je dat centraal stedelijke diensten hun eigen prioriteiten stellen. Die matchen niet met de prioriteiten van het gebied' - Peter Hazewindus

Wat moet er veranderen in de wisselwerking tussen de gebiedsmanagers en de centrale stad?
Peter: 'Feit is dat veel instellingen vanuit stedelijke subsidieregelingen worden betaald. De zeggenschap voor de uitvoering ligt dan niet meer bij het gebied, maar bij ambtenaren uit centraal stedelijke onderdelen. Deze staan heel ver van de uitvoering vandaan. Een ander punt is: ieder jaar wordt weer een gebiedsplan gemaakt vanuit het gebied, met prioriteiten. Deze zouden meer moeten leiden tot stedelijke speerpunten. Nu zie je dat centraal stedelijke diensten hun eigen prioriteiten stellen. Die matchen niet met de prioriteiten van het gebied. Met meer mandaat voor de gebiedsmanager richting centraal stedelijke diensten zou hier verandering in kunnen komen.'

Kan het helpen om hun positie in de wijk ook formeel te versterken?
Peter: 'Wat nodig is, is dat hun mandaat ook daar wordt uitgebreid. Momenteel missen ze de noodzakelijke bevoegdheden. Ze moeten sleutelfiguren in hun gebied kunnen aansturen. En dan gaat het om de wijkagent en een buurtwerker van het Huis van de Wijk tot en met de jongerenwerker en de straatcoaches. De gebiedsmanager moet bijvoorbeeld tegen de politieagent kunnen zeggen: “Ga jij dat eens aanpakken want we hebben dit gesignaleerd – dat is het probleem en dit is de gebiedsprioriteit.” Dat zou het uitgangspunt moeten zijn. Als jij dat gebiedsplan wilt uitvoeren, dan moet je daar toch ook over kunnen gaan?'